1. Hak korban bencana menurut UU Penanggulangan Bencana

Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007 tentang Penanggulangan Bencana memberikan sejumlah hak kepada masyarakat yang terkena bencana. Pasal 26 ayat (2) menyatakan bahwa setiap orang yang terkena bencana berhak mendapatkan bantuan pemenuhan kebutuhan dasar. Sementara itu, Pasal 26 ayat (3) secara khusus menyebut hak memperoleh ganti kerugian apabila seseorang terkena bencana yang disebabkan oleh kegagalan konstruksi. (BNPB) Di sinilah perlu dibedakan antara bantuan penanggulangan bencana dan ganti kerugian dalam pengertian hukum.

Korban gempa tidak harus membuktikan terlebih dahulu adanya kesalahan pihak tertentu hanya untuk memperoleh kebutuhan dasar, penanganan darurat, pengungsian, pelayanan kesehatan, atau bantuan pemulihan. Undang-Undang Penanggulangan Bencana memang menempatkan penanggulangan bencana sebagai tanggung jawab dan kewenangan Pemerintah dan pemerintah daerah yang dilaksanakan pada tahap prabencana, tanggap darurat, dan pascabencana. (Peraturan BPK) Namun, hak atas ganti kerugian dalam Pasal 26 ayat (3) mempunyai dasar yang lebih spesifik. Norma tersebut tidak mengatakan bahwa setiap kerugian akibat gempa otomatis menjadi utang pemerintah kepada korban. Yang disebut secara tegas adalah bencana yang disebabkan oleh kegagalan konstruksi. Artinya, apabila sebuah bangunan roboh akibat guncangan gempa, persoalan hukumnya tidak cukup dijawab dengan fakta bahwa gempa telah terjadi. Harus dilihat pula mengapa bangunan tersebut gagal bertahan.

2. Rumah roboh karena gempa tidak otomatis berarti ada pihak yang wajib membayar ganti rugi

Gempa merupakan fenomena alam. Dalam banyak keadaan, kerusakan bangunan memang merupakan konsekuensi langsung dari kekuatan guncangan yang terjadi. Akan tetapi, hukum tidak berhenti pada pertanyaan mengenai ada atau tidaknya gempa. Apabila terdapat dugaan bahwa suatu bangunan mengalami kerusakan atau keruntuhan karena konstruksinya tidak memenuhi persyaratan yang seharusnya, maka persoalannya dapat bergeser menjadi persoalan pertanggungjawaban hukum.

Misalnya, terdapat bangunan yang secara struktural seharusnya memenuhi standar keselamatan tertentu, tetapi dalam proses pembangunan ditemukan penggunaan material yang tidak sesuai spesifikasi, pelaksanaan konstruksi yang menyimpang dari perencanaan, atau cacat konstruksi lainnya. Dalam keadaan demikian, kerusakan akibat gempa tidak lagi semata-mata dilihat sebagai akibat dari fenomena alam. Perlu dibuktikan hubungan antara kegagalan konstruksi dan kerugian yang dialami korban.

Karena itu, Pasal 26 ayat (3) UU 24 Tahun 2007 sebaiknya tidak dibaca sebagai dasar bahwa pemerintah harus mengganti seluruh rumah yang rusak akibat gempa. Norma tersebut lebih tepat dipahami sebagai pengakuan atas hak ganti kerugian ketika bencana yang dialami berkaitan dengan kegagalan konstruksi. (BNPB) Dalam perkara konkret, pembuktian dapat menjadi persoalan utama. Kondisi bangunan sebelum gempa, dokumen perizinan, gambar teknis, spesifikasi material, pelaksanaan pekerjaan, usia bangunan, tingkat kekuatan gempa, hasil pemeriksaan teknis, serta penyebab keruntuhan dapat menjadi bagian penting dalam menentukan ada atau tidaknya kegagalan konstruksi.

3. Lalu bagaimana dengan rumah korban gempa yang rusak?

Pertanyaan ini berbeda dengan pertanyaan mengenai ganti rugi akibat kegagalan konstruksi. UU 24 Tahun 2007 secara tegas mengatur bahwa tahap pascabencana meliputi rehabilitasi dan rekonstruksi. Dalam rehabilitasi, Pasal 58 mencantumkan antara lain pemberian bantuan perbaikan rumah masyarakat, pemulihan sosial psikologis, pelayanan kesehatan, pemulihan sosial ekonomi budaya, pemulihan fungsi pemerintahan, serta pemulihan pelayanan publik. (BPBD Jawa Tengah)

Dengan demikian, korban yang rumahnya rusak akibat gempa dapat masuk dalam mekanisme bantuan pemulihan pascabencana. Bantuan tersebut berbeda karakter dengan gugatan ganti rugi terhadap pihak yang dianggap bertanggung jawab atas kegagalan konstruksi. Dalam konteks gempa NTT, BNPB telah menyatakan bahwa dukungan perbaikan rumah disiapkan berdasarkan tingkat kerusakan dan akan diberikan setelah pendataan serta verifikasi. Untuk rumah dengan kerusakan berat, pemerintah juga menyiapkan solusi berupa pembangunan hunian tetap, sementara warga dapat memperoleh tempat tinggal sementara melalui dana tunggu hunian atau hunian sementara. (BNPB) Karena itu, korban perlu membedakan dua jalur yang sering tercampur dalam pembicaraan publik: bantuan pemulihan karena menjadi korban bencana dan tuntutan ganti kerugian karena adanya pihak yang secara hukum dapat dimintai pertanggungjawaban.

4. Kapan persoalan bencana berubah menjadi persoalan hukum?

Bencana pada dasarnya tidak selalu melahirkan sengketa hukum. Gempa bumi dapat terjadi tanpa adanya pihak yang dapat dipersalahkan secara hukum. Persoalan hukum mulai menjadi relevan ketika terdapat perbuatan, kelalaian, pelanggaran kewajiban, atau keadaan hukum tertentu yang dapat dihubungkan dengan kerugian korban.

Dalam perkara konstruksi, misalnya, pertanyaannya bukan hanya "rumah ini roboh karena gempa atau tidak?" tetapi juga "apakah bangunan tersebut dibangun sesuai standar yang berlaku dan apakah terdapat kegagalan konstruksi yang menyebabkan atau memperparah kerugian?" Pertanyaan yang sama dapat muncul terhadap bangunan fasilitas umum. Apabila terdapat dugaan bahwa suatu bangunan dibangun atau dipelihara dengan mengabaikan ketentuan teknis yang seharusnya dipenuhi, kerusakan yang terjadi kemudian dapat menimbulkan persoalan pertanggungjawaban tersendiri.

Dalam konteks seperti ini, diperlukan pemeriksaan teknis dan pembuktian yang memadai. Tidak tepat apabila setiap kerusakan langsung dituduhkan sebagai akibat kelalaian pihak tertentu hanya berdasarkan kondisi bangunan setelah gempa. Sebaliknya, tidak tepat pula apabila label "bencana alam" digunakan untuk menutup kemungkinan adanya kegagalan konstruksi yang sebenarnya dapat dibuktikan.

5. Negara memiliki kewajiban dalam penanggulangan dan pemulihan bencana

Pertanggungjawaban negara dalam penanggulangan bencana juga perlu ditempatkan secara tepat. UU 24 Tahun 2007 menyatakan bahwa dana penanggulangan bencana merupakan tanggung jawab bersama antara Pemerintah dan pemerintah daerah. Pemerintah dan pemerintah daerah juga diwajibkan mengalokasikan anggaran penanggulangan bencana secara memadai. (BPBD Jawa Tengah)

PP Nomor 22 Tahun 2008 kemudian mengatur pendanaan dan pengelolaan bantuan bencana, termasuk sumber dana dari APBN, APBD, dan masyarakat serta penggunaan anggaran pada tahap prabencana, tanggap darurat, dan pascabencana. (Peraturan BPK) Kewajiban tersebut tidak berarti setiap korban mempunyai klaim perdata dengan nilai tertentu terhadap pemerintah hanya karena mengalami kerugian akibat gempa.

Yang lebih dahulu harus dilihat adalah bentuk kewajiban negara yang relevan, program penanggulangan yang tersedia, mekanisme pendataan dan verifikasi korban, serta apakah terdapat tindakan atau kelalaian pemerintah yang secara hukum dapat dipersoalkan. Dengan kata lain, hak korban terhadap negara dalam konteks bencana tidak selalu berbentuk "ganti rugi". Hak tersebut dapat berupa pemenuhan kebutuhan dasar, bantuan rehabilitasi, bantuan perbaikan rumah, pelayanan kesehatan, pemulihan sosial ekonomi, dan berbagai bentuk penanganan pascabencana sebagaimana diatur dalam peraturan perundang-undangan.

6. Bagaimana jika bantuan tidak diterima atau tidak sesuai?

Persoalan hukum dapat muncul ketika korban merasa haknya dalam penanggulangan dan pemulihan bencana tidak dipenuhi. Contohnya dapat berupa persoalan pendataan korban, penetapan tingkat kerusakan, distribusi bantuan, penggunaan dana bantuan, atau keputusan administratif tertentu yang merugikan warga.

Pada titik ini, persoalannya tidak lagi semata-mata mengenai "berapa kerugian akibat gempa", tetapi dapat berkembang menjadi persoalan mengenai apakah prosedur pemerintahan, pendataan, penyaluran bantuan, dan keputusan yang diambil telah sesuai dengan ketentuan hukum. UU 24 Tahun 2007 sendiri memberikan hak kepada masyarakat untuk memperoleh informasi mengenai kebijakan penanggulangan bencana, berpartisipasi dalam pengambilan keputusan yang berkaitan dengan diri dan komunitasnya, serta melakukan pengawasan sesuai mekanisme yang diatur. (BNPB) Karena itu, masyarakat tidak hanya ditempatkan sebagai penerima bantuan. Masyarakat juga memiliki ruang untuk mengetahui bagaimana penanggulangan bencana dilaksanakan dan mengawasi pelaksanaannya.

7. Pembuktian menjadi kunci ketika tuntutan ganti rugi diajukan

Dalam praktik hukum, keinginan untuk mendapatkan ganti rugi saja belum cukup. Korban harus dapat menunjukkan dasar hak dan hubungan antara tindakan atau keadaan yang dipersoalkan dengan kerugian yang timbul. Dalam perkara dugaan kegagalan konstruksi, pemeriksaan ahli bangunan atau struktur dapat menjadi penting. Dokumen pembangunan, kontrak pekerjaan, gambar teknis, spesifikasi material, dokumentasi kondisi bangunan sebelum dan sesudah gempa, serta hasil pemeriksaan kerusakan dapat membantu menjelaskan penyebab keruntuhan.

Hal ini penting karena satu bangunan dapat mengalami kerusakan akibat kombinasi beberapa faktor. Kekuatan gempa, kondisi tanah, usia bangunan, kualitas konstruksi, perubahan bangunan, pemeliharaan, dan faktor teknis lainnya dapat saling berkaitan. Karena itu, perkara seperti ini sebaiknya tidak dibangun hanya berdasarkan asumsi bahwa "bangunan roboh berarti konstruksinya salah". Begitu pula sebaliknya, tidak dapat disimpulkan bahwa "bangunan roboh karena gempa berarti tidak ada persoalan hukum". Kesimpulan tersebut harus lahir dari fakta dan pembuktian.

8. Penutup

Gempa NTT mengingatkan bahwa hukum kebencanaan tidak hanya berbicara mengenai evakuasi dan bantuan ketika bencana terjadi. Hukum juga mengatur bagaimana masyarakat dipulihkan setelah bencana dan dalam keadaan tertentu memberikan hak untuk memperoleh ganti kerugian. Namun, ada perbedaan mendasar antara bantuan pascabencana dan ganti kerugian.

Korban bencana berhak memperoleh bantuan pemenuhan kebutuhan dasar. Pada tahap pascabencana, hukum juga mengenal rehabilitasi dan rekonstruksi, termasuk bantuan perbaikan rumah masyarakat. Di sisi lain, Pasal 26 ayat (3) UU 24 Tahun 2007 secara khusus memberikan hak memperoleh ganti kerugian apabila bencana yang dialami disebabkan oleh kegagalan konstruksi. (BNPB) Karena itu, tidak setiap rumah yang rusak akibat gempa otomatis melahirkan hak untuk menggugat seseorang atau pemerintah agar membayar ganti rugi. Tetapi sebaliknya, status bencana alam juga tidak menghapus kemungkinan adanya pertanggungjawaban hukum apabila kemudian terbukti terdapat kegagalan konstruksi atau dasar hukum lain yang menimbulkan kerugian.

Pada akhirnya, batas antara "bencana" dan "persoalan hukum" ditentukan oleh fakta. Ketika kerugian hanya merupakan akibat langsung dari peristiwa alam tanpa adanya dasar pertanggungjawaban tertentu, penanganannya berada terutama dalam kerangka penanggulangan dan pemulihan bencana. Ketika terdapat kegagalan konstruksi, pelanggaran kewajiban, atau tindakan maupun kelalaian yang dapat dipertanggungjawabkan menurut hukum, persoalan tersebut dapat memasuki wilayah hukum. Bagi korban, hal yang paling penting bukan sekadar mempertanyakan apakah mereka dapat meminta ganti rugi, tetapi terlebih dahulu menentukan apa dasar haknya, siapa pihak yang relevan, jenis kerugian yang dialami, serta bukti apa yang dapat menunjukkan hubungan antara penyebab dan kerugian tersebut.